MECANISMES ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE MONETAIRE DE LA BEAC

Complément de la fiche d'identité de la BEAC

Il s’agit d’examiner les mécanismes de transmission de la politique monétaire de la BEAC, c’est-à-dire comment, en agissant sur les instruments, on influence l’objectif intermédiaire et en fin de parcours l’objectif final.

En d’autres termes, l’examen de la stratégie de politique monétaire d’une banque centrale comme la nôtre signifie apporter des réponses aux questions suivantes :

1. Quel est l’objectif final de sa politique monétaire?

Actuellement, les objectifs des banques centrales tournent principalement autour du plein emploi, de la stabilité des prix ou du taux de change.

2.- Quel est l’objectif intermédiaire ?

L’objectif intermédiaire est généralement un agrégat monétaire et de crédit (M1ou M2 par exemple) que la banque centrale peut contrôler à partir des instruments dont elle dispose.

3.- Quels sont les instruments utilisés pour agir sur l’objectif intermédiaire?

La tendance actuelle est d’abandonner les instruments directs au profit des autres instruments indirects plus conformes à la doctrine économique libérale que les pays de l’Afrique Centrale, comme du reste la plupart des pays dans le monde ont adopté.

Les mécanismes et les objectifs de la politique monétaire de la BEAC seront abordés en trois parties :

Première partie: STRATEGIE DE POLITIQUE MONETAIRE AVANT LE 16 OCTOBRE 1990

La stratégie de politique monétaire suivie par la Banque Centrale entre 1960 et octobre 1990 avait pour objectif final le développement économique des Etats membres et les instruments de politique monétaire étaient utilisés à cette fin.

A l’époque, en l’absence d’un cadre cohérent de formulation de la politique monétaire (comme la programmation monétaire aujourd’hui), il n’y avait pas d’objectifs ou cibles intermédiaires déclarés.

Examinons ensemble les principaux traits de cette stratégie à travers l’objectif ultime et les instruments utilisés, avant d’en souligner les limites qui justifient les réformes introduites à partir de 1990.

a. - Objectif final de la politique monétaire avant octobre 1990:

Dans les textes de 1972 qui régissent jusqu’alors le fonctionnement de la BEAC, en attendant les statuts révisés, l’objectif final de la politique monétaire n’est pas explicitement énoncé.

Toutefois, compte tenu des mécanismes de financement en faveur des secteurs dits privilégiés prévus dans ces textes (Trésors nationaux, PME nationales, unités de commercialisation agricoles et particuliers nationaux pour leurs opérations de constructions immobilières), l’on peut avancer sans trop se tromper que l’objectif final de la Banque Centrale était le Développement économique.

Telle est notre lecture des statuts, mais également celle des universitaires et des partenaires extérieurs (FMI, Banque mondiale,....).

En effet, élaborées au début des années 70, les dispositions statutaires de la BEAC reflètent " l’air du temps " et ont une orientation administrative, dirigiste et " développementiste " très marquée.

A cette époque, les Pouvoirs publics de nos pays avaient une pensée économique "progressiste", croyaient aux vertus du plan (et moins à celles du marché) et semblaient être à l’aise pour financer le développement par la création monétaire.

b. - Instruments de politique monétaire avant octobre 1990:

Les instruments utilisés jusqu’en 1990 par la Banque Centrale dans la conduite de la politique monétaire comprenaient :

b.1: La politique des taux d’intérêt

La politique des taux d’intérêt menée par la BEAC, particulièrement au cours de la période 1972/1990, devait apporter un soutien monétaire actif au développement et notamment aux initiatives économiques des Trésors, entrepreneurs et particuliers nationaux.

Dans le cadre de cette orientation, les Autorités de la Banque avaient adopté une approche keynésienne des taux d’intérêt basée sur le postulat selon lequel le taux d’intérêt joue un rôle déterminant dans les décisions d’investissement : un taux faible les stimule, tandis qu’un taux élevé les décourage.

Au cours de cette période, la Banque s’est donc résolument engagée dans une politique de taux d’intérêt faibles et stables, avec toutefois quelques rares réaménagements pour tenir compte de la pression de l’environnement international.

Cette politique de taux d’intérêt a été complétée par des mesures sélectives visant à encourager la formation d’une élite d’entrepreneurs nationaux et à promouvoir les secteurs jugés prioritaires par les Pouvoirs publics.

C’est ainsi qu’il a été mis en place un taux de faveur, plus faible que le taux du régime commun.

Au total, la Banque disposait au cours de cette période de trois taux d’intérêt :

A ces trois taux principaux, il convient d’ajouter les taux de pénalité supportés par les banques en infraction et par les Trésors nationaux pour la partie des avances dépassant le plafond statutaire.

Entre mai 1974 et octobre 1990, le taux des avances aux Trésors n’a été modifié qu’une seule fois en janvier 1988, le taux d’escompte privilégié en moyenne une fois tous les trois ans, le taux d’escompte normal en moyenne une fois tous les deux ans, alors que la hausse interne des prix dans les années 70, ainsi que l’augmentation continue des taux d’intérêt sur les marchés monétaires extérieurs, justifiaient une politique plus dynamique.

b.2: Les plafonds globaux de réescompte aux banques:

Principal instrument de gestion monétaire de la Banque au cours de la période sous revue, les plafonds globaux de réescompte fixaient, pour chaque Etat, le montant maximum des concours à court et à moyen terme que l’Institut d’Emission pouvait consentir aux banques. Ces plafonds faisaient l’objet d’une répartition administrative très détaillée par terme, par nature et par banque. Cette répartition, très complexe, rendait la gestion des plafonds peu aisée.

Les plafonds globaux étaient déterminés exclusivement à partir du déficit de trésorerie communiqué par les banques et faisaient l’objet de relèvement quasi automatique par les organes de décision de la BEAC (Comités monétaires et Conseil d’Administration).

C’est ainsi qu’ils sont passés, entre juin 1973 et juin 1987, de 59,9 à 443,6 milliards pour le court terme et de 15 à 286,3 milliards pour le moyen terme.

En dépit de l’unique baisse opérée en 1988, ces plafonds ont été toujours revus à la hausse et les marges importantes qui se dégageaient (en moyenne 50%) contrastaient fortement avec les déséquilibres macro-monétaires de la fin des années 80.

b.3: Le système de réserves obligatoires non rémunérées et mécanisme de réserves libres rémunérées (ou dépôts spéciaux)

Conformément à l’article 25 de ses statuts, et sur décision du Conseil d’Administration, la Banque peut imposer aux banques et établissements financiers, la constitution de réserves obligatoires déposées auprès d’elle.

C’est ainsi qu’au Gabon, lors de l’exécution du plan de stabilisation de 1977-1979, le Comité Monétaire National avait décidé d’astreindre, à titre de sanction, les banques ayant consenti des crédits au-delà des limites qui leur avaient été fixées, à constituer auprès de la Banque Centrale des réserves obligatoires non rémunérées pour un montant égal au dépassement constaté.

De même, les banques qui entretenaient des avoirs injustifiés auprès de leurs correspondants extérieurs étaient tenues de constituer des dépôts non rémunérés auprès de l’Institut d’Emission à concurrence du montant de ces avoirs.

D’autre part, afin de fixer dans la Zone d’Emission les disponibilités excédentaires des banques, les Autorités monétaires ont adopté un mécanisme de réserves rémunérées ou dépôts spéciaux, dont peuvent bénéficier les banques qui n’ont pas d’engagements vis-à-vis de la Banque Centrale.

En principe, le taux de rémunération de ces dépôts spéciaux était égal au taux d’escompte normal de la BEAC, diminué d’un quart de point.

b.4: Le contrôle qualitatif du crédit:

Afin de soutenir les secteurs et opérations jugés prioritaires (petites et moyennes entreprises nationales, campagnes agricoles, habitat social, organismes de commercialisation agricoles, etc...), la Banque Centrale pratiquait à une grande échelle la politique sélective du crédit, en utilisant principalement trois instruments :

  1. taux d’intérêt et marges bancaires,

  2. sélectivité des plafonds de réescompte et

  3. limites individuelles.

Telle était la stratégie de politique monétaire de la BEAC entre 1972 et octobre 1990.

Elle avait été mise à rude épreuve à partir de 1986, faisant ressortir les défaillances importantes analysées ci-après.

c. - Insuffisances de la stratégie de politique monétaire avant octobre 1990:

Le système d’intervention de la BEAC décrit ci-dessus, basé principalement sur les plafonds de réescompte et les taux d’intérêt fixés par le Conseil d’Administration, a fonctionné sans trop de difficultés de 1972 à 1986 grâce, entre autres, à un environnement international porteur.

A partir de 1986, la situation monétaire de la Zone d’Emission s’est considérablement dégradée, non seulement à cause de l’effondrement des cours mondiaux des produits de base, mais aussi de l’expansion rapide du crédit intérieur pendant les années fastes et des mécanismes de gestion monétaire défaillants.

Ainsi, le Compte d’Opérations, principale composante des avoirs extérieurs, qui totalisait 305,8 milliards au 31 janvier 1986, est devenu débiteur de 58,4 milliards au 30 novembre 1987. Reflétant cette évolution, le taux de couverture extérieure de la monnaie est revenu de 63,7 % à 13,6 %, alors que les statuts imposent un minimum de 20 %.

Face à cette crise, la stratégie monétaire de la BEAC s’est avérée limitée et inopérante.

En particulier, la politique des taux d’intérêt s’est caractérisée par une trop grande rigidité par rapport à une conjoncture interne et externe très fluctuante.

La politique sélective n’a pas eu les effets escomptés; au contraire, elle a introduit des distorsions dommageables au niveau de l’allocation de ressources et a engendré un gaspillage de ressources monétaires par le secteur public et parapublic, certains entrepreneurs nationaux et les organismes de commercialisation agricole. En effet, l’on a été amené à reconnaître que la technique des plafonds globaux était partielle, rigide et constituait un facteur " bloquant " de la concurrence interbancaire.

Enfin, les réserves obligatoires étaient très mal utilisées, comme un élément de sanction des banques (l’exemple du Gabon en 1977-78), alors qu’elles sont un instrument de régulation de la liquidité globale de l’économie, particulièrement lorsque les établissements de crédit sont surliquides et " hors banque ".

Devant ces insuffisances, le Gouverneur a été amené à introduire des réformes dès le 16 octobre 1990.

Ensuite, lors du Conseil d’Administration du 20 mars 1991 à Malabo, le " feu vert " fut obtenu pour moderniser et rationaliser la stratégie de politique monétaire de la BEAC, de manière à tenir compte, d’une part, des contraintes nouvelles auxquelles nos économies étaient confrontées et, d’autre part, des pratiques modernes et efficaces de gestion monétaire.

Deuxième partie: STRATEGIE RENOVEE DE POLITIQUE MONETAIRE :

Tirant les leçons des insuffisances de l’ancien système, le nouveau dispositif mis en place avec l’appui du Conseil d’Administration, repose sur des mécanismes et des instruments complémentaires qui forment " un tout " cohérent, comme le soulignent d’ailleurs la plupart des observateurs et spécialistes extérieurs.

Ces mécanismes et instruments sont moins rigides car fondés sur les principes et les règles du marché, et chaque instrument joue un rôle bien précis.

En effet, le nouveau mécanisme permet désormais d’insérer la politique monétaire dans un cadre macro-économique prévisionnel, grâce à la programmation monétaire approuvé au Conseil d’Administration de juillet 1991 à N’djaména.

De plus, en remplacement des instruments directs et de contrôle administratif ou sélectif de crédit, la BEAC utilise désormais et exclusivement des instruments indirects de politique monétaire, et ceci depuis l’instauration du marché monétaire en juillet 1994.

Après ces réformes successives, la stratégie de politique monétaire actuelle est plus complète et se compare aisément avec celles des autres Banques Centrales à travers le monde: le cadre de formulation de la politique monétaire existe (programmation monétaire), l’objectif final est la stabilité monétaire (consacré dans les statuts), deux objectifs intermédiaires ont été retenus (crédits à l’économie et masse monétaire-M2) et la BEAC dispose de trois instruments indirects pour ses interventions (politique de refinancement à travers le marché monétaire, taux d’intérêt et réserves obligatoires).

a. - Programmation monétaire : Détermination des objectifs monétaires et de crédit -

La mise en œuvre de la programmation monétaire dans la Zone d’Emission s’explique par la nécessité d’éviter la " navigation à vue " en matière de politique monétaire. Elle permet donc de réduire les incertitudes car la politique monétaire est formulée sur la base d’un cadre macro-économique prévisionnel.

Concrètement, le but de la programmation monétaire est d’établir des prévisions annuelles et trimestrielles des agrégats monétaires et de déterminer les Objectifs de refinancement de la BEAC, par pays.

Dans cet exercice, la démarche à suivre est dite macro-économique car elle intègre explicitement les éléments de l’activité économique (PIB), de couverture extérieure minimale de la monnaie (balance des paiements) et de la situation des finances publiques (TOFE).

Ainsi, la programmation monétaire permet à l’Institut d’Emission, conseiller financier des Etats, chaque année et à l’avance, d’attirer l’attention des Autorités des pays membres sur l’implication monétaire de leurs choix économiques et surtout budgétaires.

Par ailleurs, à l’instar des autres Banques Centrales dans le monde (Federal Reserve Bank, Banque de France, Bundesbank,....), la BEAC fixe désormais, en début d’année, les objectifs monétaires et de crédit qu’elle s’efforce d’atteindre :

b. - Objectif final de la nouvelle stratégie de politique monétaire:

L’objectif final est la stabilité monétaire, c’est-à-dire la couverture extérieure de la monnaie et une faible inflation. La programmation monétaire est construite entièrement sur cette base.

La BEAC n’a pas pour autant tourné le dos au développement. En fait, ce qui change est la conception du développement : à l’Institut d’Emission, l’on recherche plutôt un développement sain et solide, ce qui exclut les déséquilibres monétaires.

Ensuite, pour nous, l’œuvre de développement économique relève principalement de trois grands acteurs et chacun d’eux a un rôle bien précis, à savoir : l’infrastructure publique et les fonctions régaliennes (justice, éducation, sécurité et défense, ...) incombent à l’Etat, l’activité productive est du ressort du secteur privé , et il revient à la Banque Centrale de créer un cadre de stabilité monétaire propice à ces activités.

Cette répartition des fonctions doit être observée car les expériences économiques et bancaires douloureuses des années 70 et 80 sont dues en partie à la confusion des rôles, l’Etat voulant tout faire y compris la production et la BEAC voulant tout financer et particulièrement le développement.

Nous avons donc tenu à tirer les leçons de ces expériences et ces mêmes leçons ont été également tirées au niveau international, puisque la stabilité monétaire est devenue l’objectif final quasi universel des banques centrales.

c. - Objectifs intermédiaires de la nouvelle stratégie:

Grâce à la programmation monétaire introduite en 1991, la BEAC procède à l’élaboration des normes de progression des agrégats retenus comme objectifs intermédiaires, c’est-à-dire les crédits à l’économie et la masse monétaire (M2) dans notre cas.

En effet, en agissant sur ces deux agrégats, la BEAC cherche à atteindre ses objectifs finaux qui sont :

d. - Instruments de la nouvelle politique monétaire:

Une fois les objectifs de la politique monétaire arrêtés, l’Institut d’Emission dispose de trois instruments indirects pour conduire ses interventions :

d. 1- Gestion de la liquidité dans le cadre du marché monétaire

Depuis le 1er juillet 1994, la BEAC procède régulièrement, dans le cadre du marché monétaire, à des injections de liquidités (pour alimenter les établissements de crédit en monnaie centrale) et/ou à des ponctions de liquidités (pour racheter de la monnaie centrale aux banques contre certificats BEAC). Ainsi, l’ancien système de répartition administrative des plafonds globaux par banque a fait place à un mécanisme plus souple et concurrentiel d’allocation de ressources, celui des appels d’offres.

d. 2- Nouvelle politique des taux d’intérêt:

Les toutes premières réformes approuvées par le Conseil le 16 octobre 1990 ont permis, d’une part d’éliminer les insuffisances constatées dans la gestion des taux d’intérêt au cours de la période 1973/1990 et, d’autre part, d’introduire plus de souplesse et de rationalité dans la gestion du loyer de l’argent dans notre sous-région . La nouvelle politique des taux d’intérêt, inaugurée en octobre 1990 et complétée en juillet 1994 avec l’instauration du marché monétaire, repose sur :

Depuis cette réforme, la gestion des taux est devenue plus dynamique et souple : en sept ans (1990-1997), le Gouverneur a modifié 24 fois les taux d’intervention de la BEAC, contre sept aménagements seulement par le Conseil d’Administration en seize ans (1974-1990). Les modifications opérées ont été aussi bien à la hausse (9 fois) qu’à la baisse (15 fois).

Par ailleurs, avec l’entrée en vigueur du marché monétaire, la loi de l’offre et de la demande contribue à la détermination des taux d’intérêt du compartiment interbancaire.

Le marché monétaire est donc un cadre approprié pour mener une politique des taux encore plus rationnelle et flexible.

d. 3- Réserves obligatoires:

Conformément à l’article 25 des statuts de 1972, et sur décision du Conseil d’Administration, la Banque peut imposer aux établissements de crédit, la constitution de réserves obligatoires déposées auprès d’elle. Les nouveaux statuts en attente d’approbation ont reconduit cet instrument.

Le recours à cet instrument n’a pas encore été proposé au Conseil. Pour éponger les liquidités excédentaires, le mécanisme d’appels d’offres négatifs en émettant des certificats BEAC a été plutôt utilisé, ce qui permet de réguler la liquidité globale sans gêner le compte d’exploitation des banques, tout en protégeant les avoirs en Compte d’Opérations. En revanche, l’émission des certificats BEAC est une source de charges financières pour la Banque Centrale : c’est le prix à payer pour stabiliser, voire accroître, les disponibilités en Compte d’Opérations.

D’ailleurs, il convient de noter qu’il existe à l’heure actuelle un débat au niveau mondial sur la suppression éventuelle des réserves obligatoires comme instrument de politique monétaire. En effet, sous la pression des banquiers primaires qui redoutent cet instrument et qui sont pour cela fortement appuyés par les penseurs libéraux, l’idée nouvelle serait que les banques centrales doivent abandonner cet instrument barbare et se mettre à " l’heure du marché ", c’est-à-dire se comporter comme tout autre acteur économique et mener la politique monétaire selon les règles du marché. En d’autres termes, ce que fait la BEAC actuellement, en épongeant la liquidité excédentaire par l’émission des ‘titres-Banque Centrale’, relève de cette nouvelle pensée.

Dans tous les cas, parmi les trois instruments indirects adoptés depuis les réformes de 1990, " la BEAC actionne " constamment les deux premiers et n’utilise les réserves obligatoires qu’en dernier recours dans une situation extrême de forte surliquidité bancaire, ce qui n’est pas le cas présentement.

Troisième partie:
PERSPECTIVES D’EVOLUTION DE LA NOUVELLE STRATEGIE DE POLITIQUE MONETAIRE:

Dans cette dernière partie, les perspectives d’évolution possible de la stratégie actuelle seront examinées.

Si les bases de cette stratégie resteront pour un temps les mêmes, il n’est pas exclu que des aménagements soient introduits afin de tenir compte des nouvelles contraintes et particulièrement des progrès réalisés au niveau de la restructuration du système bancaire.

Quatre principaux points de la nouvelle stratégie sont sources de débats à l’intérieur de la Zone d’Emission ou avec les partenaires extérieurs (notamment le FMI). Certaines difficultés rencontrées dans l’application de la nouvelle stratégie sont communes à toutes les banques centrales.

Le premier problème de la nouvelle stratégie est la maîtrise de l’objectif intermédiaire de masse monétaire (M2). Cette difficulté est le lot commun de toutes les banques centrales. On se souvient des problèmes rencontrés par la Réserve fédérale, qui a changé constamment son objectif intermédiaire (passant de M1 à M4) à la recherche d’un agrégat fiable, c’est-à-dire à la fois maîtrisable et lié de façon stable à l’objectif final (prix). Dans notre cas, la difficulté est plus marquée du fait de la co-circulation et de l’accumulation des billets non triés qui faussent les agrégats nationaux de masse monétaire.

Nous avons conscience de ce problème et, en plus de l’accélération du tri qui se poursuit, les services de la Banque ont entamé des réflexions approfondies pour mieux gérer la co-circulation, notamment dans le cadre du grand projet de la programmation monétaire sous-régionale.

Le deuxième problème est généralement soulevé par le FMI et se rapporte au système d’appel d’offres. Pour les experts du Fonds, la BEAC devrait abandonner le système français d’appel d’offres (taux d’intérêt de la BEAC fixés par le Gouverneur) au profit du système hollandais (taux d’intérêt déterminés par les forces du marché). Notre réponse a toujours été que l’état du système bancaire ne favorise pas une réelle concurrence entre établissements de crédit, et que dans ces conditions les taux qui seront déterminés par le système hollandais seraient nécessairement biaisés. En tout cas, si le préalable de la concurrence est levé, nous pourrions adopter le système hollandais, en laissant libres les quantités d’achat ou de vente de la monnaie centrale; les taux continuant toutefois d’être fixés par le Gouverneur.

Le troisième problème, toujours soulevé par le FMI, est la suppression des deux bornes de sauvegarde (taux débiteur maximum et taux créditeur minimum). L’avis de la Banque est que le taux créditeur minimum est à garder car, face aux banques, il est important d’assurer aux petits épargnants une rémunération minimum garantie. En revanche, il est souhaitable de supprimer le TDM et ceci est de la compétence du Conseil d’Administration.

Le quatrième problème concerne la publication des objectifs aussi bien intermédiaires que finaux. Cette question rentre dans le cadre du plan général de communication de la Banque Centrale. En effet, à la BEAC, nous gagnerons à expliquer un peu plus ce que nous faisons au grand public. S’agissant de la publication des objectifs monétaires, le projet de la programmation monétaire sous-régionale en précisera les modalités.

Le cinquième problème, que soulève également le FMI, est celui de la suppression du Guichet B du marché monétaire. Pour consacrer le désengagement de la BEAC du financement direct du développement, les experts des institutions de Bretton Woods estiment que cela doit se traduire par la suppression de ce guichet spécial de financement des investissements productifs. Nous sommes de cet avis, sous réserve toutefois que le marché financier soit lancé pour prendre le relais. Nous croyons que nous finirons par rallier nos amis du FMI à ce dernier point de vue.

Les perspectives de notre stratégie actuelle de politique monétaire sont donc à rattacher à la résolution de ces quatre problèmes. Cette résolution doit s’inscrire dans le temps, pour permettre aux opérateurs économiques et surtout aux banques de mieux digérer les changements à mettre en place.

En conclusion, les réformes initiées depuis octobre 1990 étaient inévitables et nécessaires. Qui plus est, à l’heure de la globalisation, elles permettent à notre Institut d’Emission d’être au diapason international en matière de stratégie de politique monétaire.

Source: BEAC