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Perspectives économiques 2004-2006 :
Le programme pluriannuel 2004-2006 du Bénin est parvenu à la Commission le
5 novembre 2003.
Il constitue une actualisation du programme 2003-2005 adopté par Décision
n° 14/2002/CM/UEMOA du 19 décembre 2002. Ce programme vise à consolider
les acquis en matière de convergence et à relever les défis de réduction de
la pauvreté.
Principaux éléments du programme :
Les principaux objectifs macro-économiques du programme à l'horizon 2006
sont :
- Atteindre un taux de croissance annuel du PIB réel d'environ 7,0 % en
2006 ;
- Approfondir les réformes visant à renforcer la compétitivité de
l'économie, à travers la modernisation et le développement des
infrastructures dans les secteurs des transports routier et portuaire, ainsi
que la transformation des produits agricoles locaux ;
- Contenir le taux d'inflation annuel moyen à 3,0 % par an ;
- Limiter le déficit extérieur courant hors dons à 5,0 % du PIB d'ici
2006 ;
- Poursuivre une politique d'endettement soutenable, en contenant le taux
d'endettement dans la limite de la norme communautaire 70 % ;
- Renforcer les acquis sociaux par l'orientation des dépenses budgétaires
en faveur des secteurs de l'éducation de base, des services de soins de
santé primaires, de l'eau et de l'énergie.
Ces objectifs seront atteints à travers la mise en œuvre d'une stratégie
dont les principaux axes sont les suivants : (i) le renforcement du cadre
macro-économique à moyen terme, (ii) le développement du capital humain et la
gestion de l'environnement, (iii) le renforcement de la bonne gouvernance et des
capacités institutionnelles.
L'objectif de croissance accélérée serait atteint par la mise en œuvre
des actions visant une relance durable du système de production à travers,
notamment, la diversification des produits d'exportation, la promotion des
activités de transformation agro-industrielle et le soutien à la
compétitivité interne des biens locaux, la réalisation des infrastructures de
base, la formation de capital humain, etc.
Cette croissance serait impulsée par l'ensemble des secteurs de l'économie,
en particulier les secteurs primaire et tertiaire avec des contributions
respectives de 2,6 points et 2,7 points en moyenne par an. Ainsi, dans le
domaine agricole, les mesures mises en œuvre ont été par la suite
renforcées. En plus du coton, de nouvelles filières agricoles (noix de cajou,
manioc etc.), ont été identifiées et la promotion de ces cultures, destinées
pour l'essentiel à l'exportation, est en cours. S'agissant du secteur
tertiaire, la politique de désengagement de l'Etat des activités de services
marchands permettrait d'améliorer les prestations de services et de relancer
l'économie.
Dans le cadre de la modernisation et le développement des infrastructures
de base, les différents programmes routiers seront poursuivis et de
nombreuses routes et pistes de desserte rurale existantes sont régulièrement
entretenues et de nouvelles seront construites. En 2002, environ 1 646,52 km de
routes ont été revêtus et bitumés, portant ainsi la longueur du réseau
routier national à 10 340 km environ. Dans le domaine du transport ferroviaire,
le Gouvernement du Bénin a entrepris des discussions avec ses partenaires en
vue de la mise en concession de l'Organisation Commune Bénin - Niger de chemin
de fer, d'une longueur de 579 km, pour la rendre compétitive et résorber les
difficultés liées à son exploitation.
Dans le domaine des télécommunications et de recherche des nouvelles
technologies de l'information, le processus de privatisation de l'Office des
Postes et Télécommunications (OPT) se poursuit et le décret gouvernemental
qui consacre la séparation des télécommunications des activités de la Poste
et de la Caisse Nationale d'Epargne est en cours de préparation. Le
Gouvernement vient d'adopter le projet portant organisation, composition et
fonctionnement de l'Autorité de régulation et a lancé un appel d'offres en
vue du choix du partenaire stratégique.
En matière de recherche de nouvelles sources d'énergie, les travaux
de construction du gazoduc reliant le Nigeria, le Bénin, le Togo et le Ghana
ont démarré au cours de l'année 2003. De même, les études liées au projet
régional d'interconnexion électrique se poursuivent. L'aboutissement de ces
projets induira, à terme, une baisse relative des coûts de l'énergie et
pourrait ainsi rendre l'économie plus compétitive.
Au niveau des réformes structurelles, les actions visant à
consolider les bases de l'économie nationale ont été renforcées à travers
le processus de privatisation ou de mise en concession des offices et sociétés
demeurés encore dans le portefeuille de l'Etat. Ainsi, l'année 2003 a vu la
concrétisation de l'une des principales mesures de modernisation du Port de
Cotonou avec l'informatisation des activités de la chaîne portuaire et la mise
en place d'un Guichet unique dont l'objectif est de réduire et d'accélérer
les procédures d'enlèvement des marchandises. En outre, des études portant
sur la construction et la mise en concession d'un second port en eau profonde à
Cotonou sont en cours de réalisation.
Au total, le PIB réel croîtrait en moyenne de 6,6 % par an sur la période
pour atteindre environ 7,0 % en 2006. Tous les secteurs de l'économie
contribueraient à cette croissance. Ainsi, les contributions moyennes annuelles
à la croissance des secteurs primaire, secondaire et tertiaire seraient,
respectivement, de 2,6 points, 1,3 point et 2,7 points.
Au plan des finances publiques, un vaste chantier de réformes a été
entrepris dans le domaine de la gestion budgétaire en vue d'assurer une
meilleure articulation entre les outils budgétaires et la croissance
économique. De façon globale, les objectifs recherchés sont l'amélioration
de la qualité, la transparence de la gestion des ressources publiques et la
maîtrise des dépenses non prioritaires. Ces réformes sont orientées suivant
deux axes à savoir : l'efficacité du recouvrement fiscal et l'amélioration de
l'exécution et du contrôle des dépenses budgétaires.
Le champ de ces réformes couvre la préparation du budget, l'exécution des
dépenses et la comptabilité de l'Etat. Il s'agit, en particulier de (1)
l'informatisation de la comptabilité générale de l'Etat, de (2) l'exécution
des dépenses budgétaires, de (3) la mise en œuvre du budget programme, de (4)
la réforme des marchés publics, de (5) la réforme des classifications
budgétaires, de (6) la réforme du contrôle interne et de (7) la meilleure
gestion de la dette et des projets d'investissement.
Dans cette perspective, les recettes totales croîtraient de 10,3 % en
moyenne par an pour passer de 16,2 % du PIB en 2003 à 16,7 % en 2006. Le taux
de pression fiscale s'améliorerait régulièrement et passerait de 14,6 % en
2003 à 15,1 % en 2006, en rapport avec l'amélioration sensible des recettes
fiscales intérieures. Quant aux dépenses totales, elles progresseraient de 8,4
% en moyenne par an et seraient contenues à 20,1 % du PIB en 2006 contre 18,1 %
en 2002. Cette progression des dépenses sera faite en faveur des dépenses
sociales, notamment en matière d'investissement.
Au total, le solde budgétaire de base rapporté au PIB nominal devrait
s'améliorerait sur la période, en passant de 0,1 % en 2004 à 0,5 % en 2006.
Le déficit global hors dons passerait de 4,4 % du PIB en 2003 à 3,4 % en 2006.
Quant au déficit global, il s'établirait à 2,0 % du PIB en 2003 et à 1,6 %
en 2006.
Pour atteindre ces objectifs de recettes, les mesures envisagées porteront
sur le renforcement du recouvrement des recettes grâce à un meilleur
encadrement des régies financières, à la lutte contre la fraude douanière et
l'évasion fiscale intérieure et au renforcement des prérogatives de
l'Administration fiscale en matière de contrôle et d'investigation.
La mise en réseau des structures des Recettes nationales des impôts avec
les grands postes comptables opérationnels de la Direction Générale des
Impôts sera effective. Aussi, au titre de l'année 2004 et suivantes, les
mesures ci-après entreront en vigueur. Il s'agit (i) du recouvrement effectif
de la redevance relative à l'exploitation des fréquences des radios et
télévisions privées ; (ii) de l'institution d'une taxe antipollution
"écotaxe" ; (iii) de l'élargissement du champ d'application de la
taxe spéciale de réexportation.
A moyen terme, le principal objectif budgétaire consisterait à renforcer
les dépenses sociales, grâce à l'élargissement de l'assiette fiscale et à
la limitation des dépenses non prioritaires. A cet effet, le taux de
consommation des crédits reste au cœur des préoccupations, et la réforme des
procédures budgétaires, fondée sur une logique de résultats de l'action
publique, devrait contribuer à augmenter l'efficacité de la dépense. Afin
d'améliorer le niveau d'exécution des dépenses publiques, le Gouvernement
entend poursuivre le renforcement des mesures prises au cours des dernières
années, visant notamment à (i) la pleine maîtrise du SIGFiP et ses liens avec
le système ASTER (ii) le renforcement du contrôle financier et physique de
l'exécution des dépenses d'investissement, en limitant les dépenses non
prioritaires, (iii) et le recours généralisé à la maîtrise d'ouvrage
déléguée pour l'exécution des projets publics d'envergure.
Par ailleurs, le Gouvernement poursuivra aussi les efforts pour préparer un
budget par nature, ce qui permettra de finaliser le reclassement les dépenses
de fonctionnement figurant actuellement dans les dépenses d'investissement.
L'appropriation progressive par les ministères sectoriels de l'approche de
budget-programme facilitera ce reclassement. A partir de 2004, le Gouvernement
prendra les dispositions nécessaires afin d'intégrer au SIGFIP la saisie des
dépenses financées sur ressources extérieures. Le Nouveau Système
Automatisé de Gestion des Pensions (SYSAGEP) sera également rendu
opérationnel courant 2004 ainsi que l'informatisation des marchés publics qui
avait démarré au cours de l'année 2002.
En matière de gestion de la dette publique, le renforcement des
capacités des services concernés permettrait d'assurer une lisibilité des
flux et du stock de la dette intérieure et extérieure. Dans la perspective
d'une meilleure maîtrise de l'endettement, une Commission nationale
d'endettement a été mise en place.
Enfin, dans les secteurs sociaux, des mesures sectorielles seraient
prises pour compléter et renforcer les réformes macro-économiques du
programme. Ces mesures sont relatives à la mise en œuvre du programme de réduction
de la pauvreté à travers notamment, l'amélioration du taux de scolarisation,
l'accès aux soins de santé primaires, l'accès des populations à l'eau
potable et le désenclavement des zones de production agricole.
En ce qui concerne les échanges extérieurs, il est prévu une
limitation du déficit extérieur courant hors transferts officiels rapporté au
PIB nominal autour de 4,7 % en moyenne par an sur la période 2004-2006. Le
développement progressif des exportations ramènerait le déficit de la balance
commerciale à 4,6 % du PIB en 2006 contre 5,3% en 2002. Ceci favoriserait une
meilleure maîtrise du déficit extérieur courant hors dons.
S'agissant de l'inflation, l'évolution des prix serait maîtrisée en
rapport avec les performances attendues du secteur primaire et de la
réalisation des infrastructures de désenclavement des zones de production.
En matière monétaire, une politique prudente serait poursuivie en
veillant à la régularité du contrôle des établissements de crédit par la
Commission bancaire et en facilitant le développement de nouveaux instruments
financiers de mobilisation de l'épargne intérieure.
Evaluation technique du programme :
Le programme pluriannuel couvrant la période 2004-2006 du Bénin a été
élaboré dans un contexte marqué par :
- la première année de la mise en œuvre du DSRP
- la poursuite des consultations avec les institutions de Bretton Woods au
titre de la troisième année du programme triennal 2000-2003 soutenu par la
Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC), dont
l'échéance a été prorogée jusqu'en mars 2004.
- Présentation du programme :
Le cadre de présentation du programme pluriannuel 2004-2006 du Bénin est
conforme au canevas type d'élaboration des programmes pluriannuels.
Toutefois, il ne comporte pas le point sur l'état d'application des
directives des finances publiques.
- Cohérence entre les programmes :
Le programme pluriannuel 2004-2006 est dans l'ensemble cohérent avec le
programme monétaire 2004 et les objectifs du programme économique et
financier et du DSRP en cours d'exécution.
- Amélioration continue des critères de convergence :
Conformément aux dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité, le profil des indicateurs de convergence de
premier rang est marqué par une amélioration continue au cours du programme.
Il en est de même pour les critères de second rang, excepté le critère
relatif au déficit extérieur courant hors transferts officiels.
- Conformité aux objectifs de convergence du Pacte :
Les objectifs assignés au programme 2004-2006 sont conformes aux normes
retenues par le Pacte, à l'exception du taux de pression fiscale.
- Pertinence des hypothèses :
Les objectifs de taux de croissance économique et du taux d'investissement
public financé sur ressources internes retenus dans ce programme pluriannuel
semblent optimistes. Bien que des efforts considérables soient fournis en
matière d'investissement public dans le cadre de la réduction de la
pauvreté, doubler le taux d'investissement en trois ans paraît difficilement
réalisable eu égard au niveau actuellement faible du taux d'exécution des
dépenses publiques. En outre, il convient de noter que le retard enregistré
dans la poursuite des réformes structurelles, en particulier le programme de
privatisation des entreprises publiques, freine la relance de l'offre globale
de l'économie.
Par contre, au plan des finances publiques, l'objectif d'un solde
budgétaire de base excédentaire et en amélioration continue semble
réalisable sur la période du programme, grâce notamment aux mesures
proposées en matière de recouvrement des recettes et de maîtrise de
dépenses. S'agissant des dépenses, la réalisation du critère
d'investissement public financé sur ressources internes rapporté aux
recettes fiscales à hauteur de 32,2 % en 2006 nécessiterait des efforts
accrus dans la maîtrise de dépenses courantes et de recouvrement de recettes
fiscales. Enfin, la mise en œuvre de l'ensemble des mesures prévues
permettrait de consolider les acquis et de continuer à respecter les autres
critères de convergence.
Enfin, l'absence de statistiques détaillées sur l'affectation des
ressources PPTE ne permet pas d'une part, de cerner l'impact de ces dépenses
sur les investissements sur ressources internes, et d'autre part, de calculer
le solde budgétaire de base hors PPTE.
* * *
Conclusion et recommandations :
L'évaluation du programme pluriannuel 2004-2006 indique que le sentier
décrit permet de consolider les acquis de la convergence.
L'évolution imprimée par les critères de convergence est satisfaisante et
s'inscrit dans le respect des normes fixées à l'horizon 2005, à l'exception
du taux de pression fiscale.
Globalement la Commission juge conforme le programme pluriannuel 2004-2006 du
Bénin et recommande son adoption par le Conseil des Ministres.
Toutefois, des dispositions doivent être prises pour faire le point sur
l'état d'application des directives des finances publiques et fournir les
détails sur l'affectation des ressources PPTE.
Enfin, des actions pourraient être engagées pour renforcer la capacité des
ministères techniques en matière de préparation et d'exécution des projets,
poursuivre l'effort fiscal en vue d'améliorer le taux de pression fiscale et
accélérer la mise en œuvre du processus de privatisation en cours.
Source:
Commission de l'UEMOA, Décembre 2003
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